《中国民政事业发展报告 (2005-2006)》从社会救助和社会福利、基层民主政治建设、服务国防和军队建设、专项社会事务管理四个方面，系统介绍了2005年度各项民政事业的发展进程、工作重点和主要特征，以及民政系统自身的建设发展状况 ,并对2006年民政事业的发展趋势进行了前瞻简述。
　

　　该报告由民政部政策研究中心李慷编写。　　

完善社会救助和社会福利　　

社会救助　

健全自然灾害救助体制　

　　(一）社会救助

　　2005年，社会救助成效显著，各项社会救助制度基本建立，社会救助体系框架已初步形成。社会救助工作进入了统筹安排、整体推进、制度运行的轨道，绝大多数城乡特殊困难群众的基本生活得到了保障。

　　2005年，民政部通过不断规范灾民救助工作，拓展救助工作的新领域，进一步提高了国家自然灾害紧急救助能力和抗灾救灾综合协调能力，有效保障了受灾群众基本生活。2005年，民政系统基本确立减灾国际合作机制和国内的工作指导机制，成功举办了亚洲减灾大会，基本形成了亚洲地区减灾合作的工作框架。通过“十五”期间救灾救济工作的探索努力，围绕灾民生活安排这个主题，我国救灾体制、机制和法制建设已取得了长足的进展，主要表现在：自然灾害紧急救助体制初步确立；灾害的紧急救援机制初步形成；救灾工作的规范化程度得到全面提高；救灾物资储备网络进一步完善；救灾工作的社会动员机制初步形成；国家减灾工作平台建设取得突破。

　　2005年发生各类自然灾害比上年有所上升。全国农作物受灾面积3881.8万公顷，比上年增加4.6％。其中，绝收面积459.7万公顷，比上年增加5.4％；因灾死亡2475人，比上年增加10 ％；倒塌房屋226.4万间，比上年增加50万间；直接经济损失2042.1亿元，比上年增加27.4 ％，为近年来灾害较重年份。2005年我国自然灾害主要呈现出以下六大特点：一是灾害来势猛，持续时间长，发生范围广，自第一季度新疆出现大暴雪至十月初福建的台风和渭河与汉江的洪涝，各类灾害连绵不断。二是台风登陆个数在76天中多达8个，并多集中在福建和浙江两省，强度普遍偏大，18号台风“达维”为1974年以来我国华南地区遭遇的最强台风。三是极端气候事件频繁发生，黑龙江宁安市沙兰镇、新疆阿勒泰、广西西江和安徽大别山等部分地区出现百年或几十年不遇的灾害。四是洪涝灾害造成四川达州、新疆阿勒泰、江西九江和福建福州等城市大面积进水，城市灾害凸现。五是部分省份遭灾较重，损失较大。受洪涝和台风等灾害影响，浙江、福建、安徽、海南、四川5省损失均过百亿元。六是西部地区灾害呈现复杂局面，大面积干旱与局部洪涝与地震灾害并存。贫困地区灾害的复杂性，加大了救灾工作的难度。　　

　　－－积极有效应对突发自然灾害。

　　2005年，中央下拨救灾款43.1亿元。按照《国家自然灾害救助应急预案》，2005年民政部，先后针对18个省份的灾情启动救灾应急响应30次，其中三级响应为6次、四级响应为24次，应急响应次数远远超过2004年的12次和2003年的16次，应急时间长达103天。2005年，全国共紧急转移安置灾民1570.3万人，为1998年以来转移人口最多的一年。民政部共向灾区派出救灾工作组62个，先后向各地灾区紧急调拨救灾帐篷6.7万顶，基本保证了灾害发生后24小时内，受灾群众得到初步安置。

　　－－及时规范开展春荒冬令救助工作。

　　2005年，按照《春荒、冬令灾民生活救助工作规程》，民政部向重灾省份派出22个工作组，对受灾群众生活困难状况全面评估，确定248个重点监控县（其中春荒93个、冬令155个）。民政部、财政部先后下拨春荒灾民生活救济资金11亿元，冬令灾民生活救济资金12亿元。2005年，开展全国春荒救助，共发放《灾民救助卡》1549.4万张，救助灾民4552万人；开展冬令救助，共发放《灾民救助卡》1921万张，救助灾民5688万人。　

　　民政部门做好春荒冬令灾民生活救济工作的主要经验包括：

　　一是及时规范开展冬令灾民救济工作。各地按照民政部《春荒、冬令灾民生活救助工作规程》，进一步规范春荒冬令救助管理工作。在前期摸底调查的基础上，及时制定切实可行的春荒冬令灾民生活救助落实方案，明确救助落实措施，及时确认需政府救助对象，按期下拨救灾资金，向灾民发放《灾民救助卡》，规范冬令救助管理工作。各地按照部里的求，严格冬令救灾工作程序，及时报告省级冬令救助工作落实方案，真正把冬令救助工作落到实处。

　　二是严格基层救灾款物发放，强化救助工作的监督检查。各地切实加强对春荒冬令救灾资金的管理。加快中央救灾资金的下拨速度，按期将中央救灾资金足额下拨。严格基层发放管理工作，按照公开、公平、公正的原则，切实落实村级发放公示制度，确保救灾资金专款专用、重点使用。采用实物救助灾民的地方，救助实物实行政府采购，确保救灾物资的质量，并对救灾物资统一标识。各级民政部门根据《灾民救助花名册》，对救助对象生活安排情况及时进行监督检查。

　　三是增加投入，强化领导，落实救灾工作责任制。在国务院第65次常务会议上，温家宝总理指出，救灾救济工作要分清中央、地方的责任，事权划分，明确地方为主、中央辅助。为此，各地进一步加强领导，进一步加大救灾资金投入，层层落实救灾责任制，省抓到县，地市抓到乡，县抓到村，乡镇抓到户，层层抓落实。组织干部分片包干，责任到人，落实到户。采取多种方式统筹安排解决好春荒冬令期间的灾民生活困难。对有自救能力，暂时无钱买粮的及时出台借粮政策，借粮的费用由地方政府和灾民共同承担；缺粮人口较多的地区在本行政区域内组织非灾区干部群众开展捐款捐粮活动，组织发动党员干部包村包户，引导开展亲帮亲、邻帮邻、富帮贫等群众性互帮互济活动。

　　－－切实做好灾民倒房恢复重建工作。

　　2005年，按照《民政部灾区民房恢复重建管理工作规程》，遵照统筹规划，科学指导，协调发展的原则，民政部门对灾民倒房恢复重建实施了项目管理，大力推进灾区恢复重建工作。截至12月31日统计，项目规划资金总投入为475499.5万元，其中中央财政资金41610万元，占资金总投入的8.75％，地方投入73491.9万元，占资金总投入的15.45％，社会捐赠资金26730.2万元，占资金总投入的5.6％，受灾家庭自筹资金333667.3万元，占资金总投入的70.2％。全年恢复重建灾区民房190.4万间，灾区人心安定、社会稳定。

　　民政部门做好灾民倒房恢复重建工作的主要经验包括：

　　一是提高认识，切实加强对恢复重建工作的领导。各地政府把灾民倒房恢复重建工作作为救灾工作的重中之重，切实加强对恢复重建工作的组织领导，加大力度，加快节奏，确保因灾房屋全倒户入冬前至少有一间过冬住房。灾民建房任务较重的地区，成立由政府主要领导牵头的灾民建房领导小组，民政部门承担日常工作，统一协调财政、计委、建设、水利、国土、金融等部门共同做好灾民倒房恢复重建的规划和实施工作，有关部门为灾民恢复重建提供指导和服务。恢复重建坚持当前需与长远减灾相结合的原则，充分考虑恢复重建住房的抗灾能力。在建房过程中采取自建、援建和帮建相结合的方式，以受灾户自建为主。新建住房避开灾害多发地，尽量不再复建土房。在设计恢复重建房屋结构、建房用材等时，充分考虑并征求灾民自身的意见，鼓励灾民自建住房。实事求是，量力而行，严禁不切实际地高标准建房，减轻灾民负担。恢复重建坚持分散为主，集中为辅的原则。首先安排好分散倒房户建房。集中倒房的灾区，在条件允许的情况下，可根据需修建一些灾民新村。灾民新村由民政、建设、土地等部门统一规划，制定重建方案，灾民新村的建设规划做到防灾抗灾，因地制宜，因户制宜，经济实用，布局合理，不得片面追求建新村的数量。恢复重建工作应遵循省级审批规划，县（市、区）、乡（镇）组织实施的原则。有关部门也对建房过程进行全面质量监督，做好恢复重建房屋的质量验收工作，加大灾区建筑材料市场的监管力度，及时出台限价措施，确保恢复重建工作顺利进行。各地落实恢复重建工作责任制，层层签订责任书，确保恢复重建工作尽快开展。

　　二是规范管理，对恢复重建工作实施项目管理。各级对灾民倒房恢复重建实施项目管理。省级、地级和县级都制定相应的恢复重建工作方案。恢复重建方案的制定以县级为主，明确重建的数量和地址、重建的时间进度求、重建户的家庭情况、重建资金的来源、地方政府采取的帮扶措施、制定的优惠政策等内容；省级和地级重建工作在汇总核实县级方案的基础上，明确重建的数量和时间进度、重建资金的来源、地方政府采取的帮扶措施、制定的优惠政策等内容。省级民政部门按照项目管理的要求，认真做好恢复重建工作的检查和督促工作，及时上报恢复重建方案，定期报告恢复重建工作进度，民政部定期进行通报。

　　三是继续积极筹措恢复重建资金，管好用好重建资金。建房资金可通过政府救济、社会互助、邻里帮工帮料、以工代赈、自行借贷、政策优惠等多种途径解决。各级安排的救灾资金优先用于帮助五保户、特困户、自救能力差的全倒户和烈军属的建房，保证他们至少先建起一间房。对于有自救能力的倒房户，可通过落实优惠政策，采取帮工投劳等措施，帮助他们建房。中央安排的恢复重建资金尽快落实到位。在具体执行过程中，对于无自救能力，自身缺乏建房劳力，需乡、村包建的，建房资金可先由乡（镇）掌握，按户一次性将资金落实到位。对按照倒房户施工进度安排资金的，也应一次性将资金指标落实到户。各地不得以任何理由截留挪用救灾资金，对资金的使用情况进行定期公示，接受受灾群众的监督。

　　四是组织对口援建工作，动员社会力量参与恢复重建。各地积极组织社会力量和有关部门支援重灾区的恢复重建工作，弥补恢复重建资金的不足。重灾区认真研究并部署好有关组织、部门和单位对灾区倒房户恢复重建的对口包扶工作，动员社会力量从资金、技术、物资等方面为灾民倒房恢复重建提供帮助。重灾区把对口包扶工作作为恢复重建工作的一项重措施，积极向党委、政府汇报，争取领导重视，认真做好组织落实工作，使恢复重建工作得到政府支持和多方援助。

　　－－国家综合减灾能力全面提高。

　　2005年1月国务院决定将“中国国际减灾委员会”更名为“国家减灾委员会”，减灾救灾领导体制进一步健全，国家减灾专家咨询机制和24小时灾情监测机制初步建立，中央各涉灾部门的月度灾情会商机制进一步完善。中央救灾物资储备得到全面加强；环境与灾害监测预报小卫星星座地面系统建设项目得到国务院的批准，减灾科技水平明显提高。

　　2005年，各级民政部门启动了“社区减灾平安行”活动。通过“社区减灾平安行”开展活动，增强社区群众减灾意识，普及减灾知识，提高社区群众避灾自救能力，创建一批减灾示范社区，提高基层减灾能力，促进和谐社会的建设。这项活动重点抓了自然灾害应急预案的宣传和演练。一是完善自然灾害应急预案体系。各地区抓紧了修订、制定本区域的自然灾害应急预案，特别是制定社区一级的自然灾害应急预案。二是宣传、解读自然灾害应急预案。各地加大了对自然灾害预案的宣传力度，通过编辑预案读本、举办专题讲座、召开座谈会等方式使公众认识到预案的启动、响应等基本程序，对其中的条文认真解读，使公众能够理解、读懂预案。三十开展自然灾害应急预案演练。各地演练注重小型化、有针对性、讲究实效，重点放在易发灾害的城市居民委员会或农村村民委员会。通过演练，检验预案的操作性，让社区群众真正掌握紧急避险、自救互救的常识和技能，提高社区的救灾应急能力。  

　　●广西自然灾害救助工作的探索实践

　　2005年6月，广西壮族自治区发生了超百年一遇的流域性特大洪涝灾害,因灾倒塌房屋23.5万间、损坏房屋49万多间，灾害造成直接经济损失70.69亿元。灾情过后，民政部门高度重视灾后恢复重建工作，以科学发展观指导灾后恢复重建工作。截至2006年元旦前全区基本上完成了倒房重建任务，确保灾民都能住上新房。广西探索实践的主要经验是：

　　领导重视，及早部署。

　　广西农村基础设施落后，村民生活水平偏低，抗御自然灾害能力弱，遭受这样一次超百年一遇的洪涝灾害以后，灾后恢复重建工作压力很大，尤其是倒房重建工作，是广西有史以来涉及面最广，规模最大，困难最多的一次。因此，自治区党委、政府把它作为2005年为民办实事的重要工作，作为灾区下半年各项工作的重中之重，明确提出了全区所有的水毁民房要在2006年元旦前搬入新居的工作目标。广西民政厅作为负责水毁民房恢复重建的业务主管部门，制订了《广西壮族自治区灾民倒房恢复重建实施方案》，并经自治区人民政府常务会议审批后，把这一方案制作成为全区水毁民房恢复重建告示，张贴到各市县的受灾乡、村、屯，发放到每一受灾农户，向灾区群众公告全区水毁民房恢复重建目标、时间要求、政府帮扶的对象、原则、补助标准及各市县人民政府的帮扶责任、帮扶程序、优惠政策等情况，为做好全区水毁民房恢复重建工作打下了良好基础。

　　层层落实目标责任制。

　　受灾地区特别是重灾市、县各级党委、政府，把水毁民房恢复重建工作摆上重要议事日程，成立了由党委、政府主要领导任组长，分管领导任副组长，民政、财政、建设、国土等部门主要领导为成员的水毁民房恢复重建工作领导小组，明确各部门的职责，齐抓共建。同时，各地还以各种形式将工作细化、量化，建立工作责任制，使各项工作落实到具体的单位和个人。各地建立了领导工作责任区和干部联系户制度，责任区、联系户实行挂牌公布，实行市领导包县，县领导包乡，县直部门和乡镇领导包村、包户的办法，一级抓一级，层层落实责任制，保证每一户无家可归的倒房户有两名以上干部进村驻户，不完成重建任务不得离村。

　　出台优惠政策，强化帮扶措施。

　　为保证倒房重建工作顺利进行，广西各地特别注重加大政策扶持的力度，分别出台了一系列倒房重建的优惠政策。如平南县，为加快倒房重建进度，出台了六种优惠政策，各有关部门免收灾民需要交纳的14种税费；以政府名义担保，给予每户倒房户5000至9500元的3年期贴息贷款；有关部门对全县所有有资格的建筑工程队要求统一按成本价格参与水毁民房建设；有关部门对运输企业和个体运输户的运输价格实行限价，降低运输成本。又如昭平县，采取政府出面合理限制建筑材料供应和价格上涨的措施，落实帮扶对象，成立了建房物资调配组，专门负责对水泥、钢材、红砖等建材的调配，要求厂家、商家出售价格不准高于灾前的价格，以降低倒房户建房的成本。同时，各地区还要充分发挥农村民间组织的作用，成立了灾区重建家园筹委会，负责集中建房的资金使用、建材采购、组织施工、发动群众帮工帮料等工作，负责协调灾民与政府、灾民与建筑商、灾民与灾民之间的关系，这些，有效地调动了村民生产自救的积极性。

　　多渠道筹措资金。

　　在民政部给广西补助倒房重建资金的基础上，广西各地政府采取有力措施筹措资金，支持灾民重建家园。一是自治区在全部兑现本年度救灾资金预算后，在财力十分紧张的情况下，安排了1000万元主席预备费作为倒房重建补助资金，并把自治区慈善总会、红十字会、救灾捐赠接收办公室等机构接收的1000多万元的捐赠资金全部安排用于补助灾区倒房重建。确保五保户、特困户每户享受政府援建资金5000元、困难户每户补助2000元、一般农户每户补助800元；二是灾区各市、县按照自治区关于配套资金不低于自治区扶持数额的要求，通过加大财政投入、发动本地干部群众募捐和到港澳地区以及外省募捐等多种方式筹措建房配套资金。三是帮助灾民协调联系出卖家畜和农副产品、亲友帮、朋友借、银行贷和劳务输出等方式，积极自筹建房资金。　

　　把灾民新村建设与建设社会主义新农村结合起来，提高救灾工作质量。

　　根据广西救灾工作实际，结合构建和谐社会的要求，自治区党委做出了要在新建的灾民新村中，选择100个村作为建设社会主义新农村试点。广西民政部门迅速与有关部门研究制定了工作的方案及其标准，要求各试点新村建设要配套完善村民道路建设，供水设施建设，农村能源建设，文化、广电、体育、农业科技建设，卫生基础设施建设等符合现代文明村庄的村容村貌建设。以自治区人民政府名义下发各市、县执行，并在重灾区的象州县召开了试点现场会，总结并推广象州县把灾民新村与建设社会主义新农村相结合的做法和经验。

　　建立督查通报制度。

　　为确保这一关系几百万灾民基本生活之大事年底前全部得到落实，自治区人民政府将水毁民房恢复重建工作作为重点督查的工作要求各市在每个月的9号、19号和29号将恢复重建工作进展情况，定期报送自治区民政厅，由民政厅汇总综合后，报自治区人民政府通报全区，以增强各级、各部门的责任感和紧迫感。这些通报，对全区的水毁民房恢复重建工作起到了很大的推动作用。 （本文摘自《中国民政事业发展报告(2005-2006)》）